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COP15,承载着多少既往与期待?

发表时间:2019-05-10 来源:《中国生态文明》杂志 作者:张剑智

2016年12月我国成功申办《生物多样性公约》第15次缔约方大会(COP15),体现了国际社会对中国取得的生物多样性保护成效的高度认可,同时国际社会通过各种渠道表示,希望中国在生物多样性保护方面承担更多的国际责任和义务。

红五彩票网址对于履行《生物多样性公约》,构建人类命运共同体,建议:制定切实可行的2020年后全球生物多样性框架,各缔约方进一步完善国家生物多样性战略和行动计划,整合多项资金,强化生物多样性保护,提高资金使用效率。

 

2019年国际生物多样性日主题为:我们的生物多样性、我们的食物、我们的健康。这个主题诠释了一个思想,即生物多样性是人类赖以生存和可持续发展的重要基础,是人类共同的财富。生物多样性是地球上生命经过几十亿年发展进化的结果,生物多样性的丧失是世界各国面临的共同挑战。只有积极履行《生物多样性公约》(以下简称《公约》),推动构建人类命运共同体,才能切实扭转生物多样性丧失的趋势。

一、国际社会高度重视生物多样性保护

1.《公约》及议定书是国际环境法的重要内容

红五彩票网址国际环境法以人类共同利益为目标,要求各国采取措施,避免在经济、社会活动中产生对全球有害的影响,主要包括国际环境公约、议定书、修正案等。

红五彩票网址《公约》是一项保护地球生物资源的国际环境法。生物多样性是指在一定时间和一定地区所有生物(动物、植物和微生物)物种及其遗传变异和生态系统的复杂性总称。为保护濒临灭绝的动植物和地球上丰富多样的生物资源,《公约》于1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上由各方签署,并于1993年12月29日正式生效,目前共有196个缔约方。2020年10月,我国将承办《公约》第15次缔约方大会(COP15),这是《公约》国际进程中一个承上启下的重要节点。大会将通过“2020年后全球生物多样性框架(2020-2030)”,进一步推动全球生物多样性保护工作。

《公约》的三大目标是保护生物多样性、持续利用其组成部分、公平合理地分享由利用遗传资源而产生的惠益。为推动三大目标落实,国际社会经过广泛协商,先后通过了《公约》框架下的三个议定书,即《卡塔赫纳生物安全议定书》(以下简称《生物安全议定书》)《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》和《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(以下简称《名古屋议定书》)。目前《生物多样性议定书》和《名古屋议定书》均已生效。《公约》及其生效的议定书对缔约方具有法律约束力。

红五彩票网址很多国家和地区都针对履行《公约》及议定书,颁布了一系列政策法规,将《公约》要求内化到国内法规体系,通过国内法执行国际法履行其承担的国际义务。如欧盟的《栖息地指令》、加拿大的《野生动物法》、澳大利亚的《环境与生物多样性保护规则》、巴西的《生物多样性保护法》、印度的《生物多样性法》、法国《生物多样性恢复、自然与人文景观法令》(2016年)、印度尼西亚的《自然资源及生态系统保护法》及中国的《自然保护区条例》(1994年12月实施,2017年10月修改)等。

2.《公约》缔约方大会在推进各国履约进程中发挥了重要作用

红五彩票网址缔约方大会(COP)是《公约》的最高议事和决策机制,每两年举行一次,由196个缔约方及企业、非政府组织派员参加。COP采取协商一致的原则,审议通过一切有关履行《公约》的重大决议,这些决议会成为指导各缔约方及国际组织完善政策法规的纲领性文件。截至2018年底,缔约方大会已举办14次,每次会议研讨重点不同,确定了全球环境基金为《公约》的资金机制,先后通过了国家生物多样性战略和行动计划和国家报告指南,生物多样性和气候变化及减少灾害风险等决议,先后发布了四版《全球生物多样性展望》《生态系统与生物多样性经济学》(TEBB)报告等,阐述了森林、淡水、土壤和珊瑚礁等生态系统的巨大经济价值及其破坏所造成的社会经济损失。

红五彩票网址2010年10月,《公约》COP10审议通过了《2011-2020年生物多样性战略计划》,该战略计划包括5个战略目标和20个具体目标,称为“爱知生物多样性指标”。2018年11月17~29日,《公约》COP14在埃及召开,来自196个国家和地区的政府、企业、非政府组织代表围绕“为人类与地球投资生物多样性”这一主题展开讨论,明确提出在各国提交的第六次《国家报告》的基础上起草第五版《全球生物多样性展望》,重点评估“爱知生物多样性目标”进展情况,并提出通过制定“2020年后全球生物多样性框架”推动落实2030年可持续发展目标。

3.全球环境基金支持了各国履约工作

全球环境基金(GEF)于1991年成立,重点支持发展中国家及经济转型国家履行气候变化、生物多样性、土地退化、持久性有机污染物及汞等领域的国际环境公约,也支持臭氧层保护、国际水域和海洋保护等活动。目前,GEF是由183个成员国、18个国际执行机构(包括世界银行、UNDP、UNIDO、UNEP等)、社会团体及私营部门组成的国际机构。

GEF主要捐资方是美国、日本、德国、英国、法国、加拿大和中国等39个国家。GEF资助的项目类型有全额项目、中型项目、能力建设项目(重点支持发展中国家或转型国家为履行国际环境公约起草规划、战略和报告的项目)和规划项目(实现长期的、更大范围的全球环境影响的综合项目)。

GEF资助的项目需要至少符合以下一个条件:一是受援国已经批准了GEF支持的国际环境公约;二是符合世界银行或联合国开发计划署技术援助条件的国家。GEF每四年一个增资期,在每个增资期末邀请各捐资方启动新一轮增资谈判。每次增资期间,GEF秘书处都积极主动与潜在捐资方沟通协调,商讨下一增资期的资金规模、战略规划和资金分配方案。2018年6月已完成第七增资期(2018-2022年)增资谈判,融资41亿美元,确定了重点领域资金分配方案。GEF资金在帮助发展中国家和经济转型国家履行国际环境公约过程中重点发挥了“催化作用”和“杠杆作用”。截至2018年底,GEF已融资200多亿美元,提供179多亿美元赠款,获得900多亿美元配套资金,资助了170个国家4500多个环境项目,取得了显著的全球环境效益,得到国际社会的高度肯定。

在生物多样性保护领域,GEF重点资助了3300个保护区建设项目(覆盖面积达8.6亿公顷),制定了覆盖3.5亿公顷陆地和海洋景观的生物多样性保护计划,资助了380个森林项目(其中GEF提供赠款21亿美元,受援国配套95亿美元)等。通过能力建设项目,支持发展中国家和经济转型国家编写了六份国家报告、《生物多样性保护战略和行动计划》,促进了“千年发展目标”和“爱知生物多样性目标”的实现。

GEF第七增资期确定了生物多样性新的战略,主要支持《公约》COP13及“2011-2020年生物多样性战略计划”确定的优先行动,重点实现三个目标:一是促进生物多样性保护主流化,包括完善政策、提高决策水平、管理陆地和海洋景观中生物多样性;二是保护栖息地和物种时要关注主要驱动力,如保护和控制外来入侵物种,提高保护区域系统的效率,优先保护濒危物种,禁止非法和不可持续利用物种等;三是进一步制订生物多样性政策和机制框架,如完善生物多样性政策、规划和审查机制。不过,GEF要求其资助项目的受援国提供配套资金,目前配套资金与GEF赠款比例至少是7:1,因此各国在履约过程中需要多方筹集资金,面临巨大的挑战。2018年12月,第55次GEF理事会召开时,GEF首席执行官兼主席石井菜穗子女士表示,GEF已承诺与《公约》结成联盟,共同推进“2020年后全球生物多样性框架”制定及实施。

4.缔约方通过提交报告分享履约经验

红五彩票网址《公约》第6条规定,为保护和可持续利用生物多样性,应制定国家战略、计划或方案,并尽可能将生物多样性保护和可持续利用纳入有关部门或跨部门的计划、方案和政策;第26条呼吁各缔约方通过国家报告汇报履约措施及实现公约目标的主要成绩。截至2019年3月底,共有190个缔约方提交了《生物多样性保护战略和行动计划》。按照COP10的要求,183个国家提交了189份第五次国家报告。COP13通过编制第六次国家报告的决议,要求2018年12月31日各国提交第六次国家报告(2014-2018)。截至2019年3月底,49个国家提交了第六次国家报告。这些报告都回顾了各国生物多样性现状、生物多样性保护行动和成就、“爱知生物多样性目标”的主要进展、各国实施2030年可持续发展目标的主要进展,也分析了面临的主要挑战,提出了优先行动计划。通过分析这些报告,有助于评估全球生物多样性保护的现状及面临的主要挑战,为制定“2020年后全球生物多样性框架”打下基础。

二、我国承办COP15面临的挑战

红五彩票网址进入21世纪的最初十年,中国成为了世界第二大经济体和全球第一碳排放大国,引起了国际社会的广泛关注,希望我国承担更多国际义务的呼声越来越大。随着中国经济持续稳定发展,中国2023年至2030年期间有望迈入高收入国家行列。中国将从全球环境基金的受援国转变为捐资国,无法从全球环境基金、其他国际金融机构和发达国家申请赠款开展履约活动。未来10年是世界经济格局大调整期,也是中国作为新兴大国崛起的关键期。2020年中国承办COP15,正是处于历史交汇节点,谋划“2020年后全球生物多样性框架”,面临巨大的挑战。

1.我国生物多样性保护取得积极进展,但也面临很多挑战

红五彩票网址我国是世界上生物多样性最丰富的12个国家之一,也是世界农作物8大起源中心和4大栽培植物起源中心之一,保护好生物多样性对全球具有重要意义。我国于1992年6月11日签署《公约》,是最早批准《公约》的国家之一。多年来,我国积极参加缔约方大会,加强与各缔约方及国际组织的交流与合作,分享中国经验和方案。通过实施GEF项目和开展双多边交流与合作,引进先进技术和管理理念,完善了国家法规体系和机制建设,生物多样性保护取得积极进展,得到国际社会的高度肯定。截至2018年11月底,全球环境基金累计为48个中国生物多样性保护项目提供了约2.09亿美元赠款。这些项目涉及淡水、海洋、湖泊、湿地、沙漠等多个生态系统。如云南滇池淡水生物多样性恢复项目、中国南部沿海生物多样性管理项目、新疆艾比湖可持续管理和生物多样性保护、我国干旱系统等土地退化伙伴关系等项目,为广大发展中国家提供了宝贵经验。

同时,我国生物多样性保护领域仍面临诸多挑战,如缺乏生物多样性动态变化趋势分析,野生动物保护的监管不严,资金投入还严重不足等。2019年2月13日,韩正副总理在北京主持召开中国生物多样性保护国家委员会会议,听取全国生物多样性保护工作进展情况汇报后明确要求,要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系,让重要自然生态系统得到最严格的保护。野生动物和植物是最珍稀的自然资源,要切实强化野生动植物保护管理监督,严厉打击乱捕滥猎野生动物行为,严肃查处破坏野生动植物资源案件。要做好生物多样性基础监测和调查工作,及时掌握生物多样性动态变化趋势。

2.我国有承办国际会议的经验,国际社会对COP15给予厚望

红五彩票网址我国有举办国际环境公约缔约方大会的丰富经验。1999年11月29日至12月3日,我国成功举办了《维也纳公约》第5次缔约方大会和《蒙特利尔议定书》第11次缔约方会议,来自212个国家和国际组织近千名代表出席会议,通过了《北京宣言》,中国在保护臭氧层方面的工作得到国际社会的高度肯定。2002年10月16日全球环境基金第二届成员国大会在北京召开,来自全球环境基金各成员国的政府代表、主要环保组织及金融机构、非政府组织和中外有关各界人士1300多人出席会议。

红五彩票网址2016年12月我国成功申办《公约》COP15,体现了国际社会对中国取得的生物多样性保护成效的高度认可,同时国际社会通过各种渠道表示,希望中国在生物多样性保护方面承担更多的国际责任和义务。通常东道国至少需要一年时间来筹备大会,不仅要和《公约》秘书处密切合作,精心准备文件,承担前期铺垫和后期衔接等大量组织协调工作,还可能需要大量资金投入。如日本承办COP10,不仅承担了从前期文件准备、会议主持和协调等繁重的外交协调工作,而且在《名古屋议定书》文本的谈判陷入僵局时,日本不得不承诺出资10亿日元建立“日本生物多样性基金”,另外再增加10亿日元帮助发展中国家进行能力建设,促成大会最终通过了《名古屋议定书》,使日本在生物多样性保护进程中占据了重要位置。

2018年,我国GDP是90多万亿人民币,人均GDP约为9900美元,中国经济总量占全球比重升至约16%,对世界经济增长的贡献将接近30%。2020年10月,我国承办COP15,将不仅肩负繁重的外交协调任务,或许还需要为保障会议成果的达成作出实质性政治、经济承诺,或者需要成立专门的“生物多样性保护基金”。

三、履行《生物多样性公约》,构建人类命运共同体的对策建议

《公约》下多项热点议题与我国核心利益息息相关。在此承前启后的重要时间节点举办COP15,符合新时代中国特色社会主义外交思想,将会推进全球环境治理体系改革,推动构建人类命运共同体,使各国都成为生物多样性保护的参与者、贡献者和受益者。

1.制定切实可行的2020年后全球生物多样性框架

根据各国提交的六份国家报告和《生物多样性保护战略和行动计划》,分析各国履行《公约》和实现“爱知生物多样性目标”的成功经验(保护区建设、森林保护、生态扶贫等)及面临的主要挑战(技术、资金等),与《公约》秘书处密切合作,起草“2020年后全球生物多样性框架”草案。草案应与各生物多样性相关公约和其他多边环境协定确定的承诺、框架、进程和计划一致,其整套指标应与现有的“爱知生物多样性目标”有机衔接,并与2030年可持续发展议程保持一致,再广泛征求各缔约方、国际组织的意见,形成切实可行的“2020年后生物多样性框架”,这将会促进各缔约方生物多样性主流化以及与其他国际环境公约协同增效。

2.各缔约方进一步完善国家生物多样性战略和行动计划

红五彩票网址每个缔约方应按照“2020年后生物多样性框架”确定的目标和指标,根据国家的优先需要、目标、实力、能力及现有法规政策开展履约工作,进一步完善各国生物多样性保护战略与行动计划,并与“爱知生物多样性目标”和2030年可持续发展目标有机结合,完善各国政策、法规、标准、体制和机制,开展深入的科学研究,提高各国履约能力,并把主要成就通过国家报告的形式通报给《公约》秘书处,分享成功经验。

3.整合多项资金,强化生物多样性保护,提高资金使用效率

红五彩票网址2015年9月26日,中国国家主席习近平在纽约联合国总部出席联合国发展峰会时宣布,中国将设立“南南合作援助基金”,首期提供20亿美元,支持发展中国家落实2030年可持续发展议程。2017年5月14日,习近平主席在北京出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式,宣布向南南合作援助基金增资10亿美元。“一带一路”沿线生态环境脆弱,且多为发展中国家和新兴经济体,这些国家也是《公约》及议定书的缔约方,有1739个重要生物多样性地区。要激励这些国家申请全球环境基金项目时与“南南合作援助基金”、亚洲基础设施投资银行、丝路基金项目及世界银行等国际金融组织的项目相衔接,突出生物多样性保护目标和2030年可持续发展议程的内容,提高资金使用效率,形成全球环境效益。

(来源:《中国生态文明》杂志;张剑智,生态环境部对外合作与交流中心研究员)