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山水林田湖草生态保护修复的区域实践与探索——以江西省赣州市为例

发表时间:2019-04-11 来源:《中国生态文明》杂志 作者:张惠远 李娟花 勾蒙蒙 郝海广

江西省赣州市地处南岭山地、武夷山脉、罗霄山脉的交汇地带,是我国生物多样性保护的关键区域,也是赣江和东江水源的根源和命脉所在。长期以来,由于工业化城镇化发展和矿产资源开发等原因,当地植被遭到破坏,水土流失严重,水环境污染问题突出,威胁着区域生态安全。2016年,赣州市作为首批试点,被选为国家山水林田湖生态保护修复工程试点地区。当地抓住机遇,立足南方丘陵山地带生态屏障区功能定位,紧紧围绕“山水林田湖草是一个生命共同体”理念,加强顶层设计,多措并举拓展资金渠道,构建共治共管新机制,积极探索全域治理新途径,创新生态保护新模式,形成了山水林田湖草整体推进的合力,有效破解了生态难题。

一、科学划分生态保护工程实施区域

红五彩票网址开展山水林田湖草生态保护修复既应认识到生态系统的系统性和完整性,也应认识到不同区域的特殊性,即不同地区在自然地理条件、经济社会发展水平以及面临的问题不尽相同,其主导生态功能和生态系统结构特征也存在差异。科学划分修复空间是开展山水林田湖草生态保护的前提,实施山水林田湖草生态保护修复不宜遍地开花,应从生态系统整体性和生态服务功能管理角度出发,依据区域突出生态环境问题与主导生态功能定位,开展生态系统服务功能重要性评估和生态系统敏感性评估,明确不同分区的主要问题和目标定位,因区侧重、因区施策地确定山水林田湖草生态保护修复统筹谋划、分区分类的治理重点。

赣州市将科学划分生态保护工程实施区域,作为整体保护、系统修复和综合治理的实现途径。赣州生态保护与修复的总体思路,是充分考虑各生态系统要素之间的相互关系及流域上下游、岸上岸下相互关系,明确产生生态问题的关键环节,针对生态环境的突出问题,以工程空间分区的方式,体现“生命共同体”特征。赣州突出生态功能重要区域和生态脆弱敏感区域,开展生态系统服务功能重要性评估和生态系统敏感性评估,识别生态保护红线、主体功能区、水土流失敏感区、矿山资源及国家稀土规划矿区、各流域及生物多样性保护重要区,合理确定需要优先保护和修复的重点区域。在技术上,采用地理信息系统汇水区分析技术,对生态保护修复空间进行片区划分,考虑行政单元相对完整性,将片区划分为“东北、东南、西北、西南”四个片区,在整体推进修复的基础上,突出重点修复区域。

二、针对突出问题设计工程项目

全面摸清生态环境突出问题,是开展山水林田湖草生态保护修复的首要任务。生态保护修复的整体推进不是“平均用力”,更不是“撒胡椒面”,而是分清轻重缓急,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,找准保护修复的突破口和关键点,采取更有针对性的治理修复措施,以生态环境问题突出、保护修复要求迫切的重点区域、重点领域为突破口,带动山水林田湖草生态保护修复的全面推进、生态环境质量的整体提升。要通过分析生态环境现状,厘清生态系统各要素以及环境各要素存在的突出问题,研究和甄别问题之间的相互联系和因果关系,针对问题设计工程项目,同时还需补充优选影响力大、实施效果好、可以充分利用中央财政和省级财政补助资金的核心项目,以此提高项目安排的关键性、有效性。

赣州市充分聚焦区域内面临的水土流失问题、矿山污染、流域水环境污染及生态系统脆弱等问题,针对性设计了流域水环境保护与整治、矿山环境修复、水土流失治理、生态系统与生物多样性保护、土地整治与土壤改良等五大工程共63个项目,涵盖了山水林田湖草生态保护修复各方面,既体现了整体性,也体现了工程项目设计的问题针对性。

三、制定可考核的实施目标

红五彩票网址制定并实施山水林田湖草生态保护修复绩效考核,有助于提高工程实施区域生态保护修复水平,通过统筹工程实施的效果与影响,有助于进一步规范山水林田湖草专项资金管理,提高资金使用效率,帮助项目单位及时总结经验,分析存在的问题,改进项目管理措施,提高项目单位绩效管理水平,为预算决策提供有力依据。

山水林田湖草生态保护修复目标设计是方案编制及工程项目实施的核心,生态保护修复目标框架要着眼于改善生态环境质量、维护地区生态安全等宏观需求,同时也要考虑工程项目实施过程中指标量化可考核性和目标的可达性,主要可以分为总体目标和具体目标两个关键要素。总体目标是概括性、描述性的表述,阐述了实施山水林田湖草生态保护修复后区域总体生态环境需要达到的某种状态。赣州市将总体目标设定为,固好山上土、集净山间水、保护山下田;具体目标则是定量可考核的目标,通过确定生态保护修复要达到的具体生态特征和用途,具体可包括工程项目实施的内容、直接或间接的生态效益、经济效益和社会效益以及管理目标等。在具体目标的设定方面,赣州市主要围绕工程项目的设计,在与其他规划衔接的基础上设定了水质、森林覆盖率、水土流失减少面积、废弃矿山治理面积等可量化的质表。因此生态保护修复目标体系的确立应在生态环境现状调查与合理预测的基础上,考虑工程实施的具体情况,同时应与各专项规划的研究制定相互反馈、联系,根据生态保护修复工程项目实施后的可达性和可达性分析进行调整,并最终确定。

四、多措并举拓展资金渠道

红五彩票网址山水林田湖草生态保护与修复是一项长期而复杂的系统工程,需要地方不断积极探索,创新方式,筹措资金,努力把中央基础奖补资金的作用发挥至最大,保障工程的实施,以发挥生态保护修复的效益。一方面,整合专项资金作为提高财政资金的主要手段,注重统筹各级财政预算安排的环境污染治理、农村环境保护、矿山地质环境治理、土地复垦、水污染防治等各类资金,加大统筹力度,集中用于山水林田湖生态保护修复试点工程中,形成资金合力,发挥协同效应。另一方面,鼓励将多元化社会资金作为提高财政资金的重要支撑,探索全社会资金筹措机制,充分运用市场机制,拓宽融资渠道,发挥政策引导和约束作用。

赣州市为有效推进山水林田湖保护修复试点工程的实施,积极探索,构建多元化筹措机制,动员各方力量,形成以政府投入为主体,引导社会筹措资金参与的多渠道、多层次、多元化投资机制,有效化解了资金难题。一是加大资金投入,优化财政支出结构,积极支持山水林田湖生态保护修复,将生态保护修复资金列入财政预算;二是加强资金整合,整合中央、省、市、县等各级财政相关资金,统筹用于山水林田湖生态保护修复试点工程;三是设立生态基金,创新财政支持方式,吸引金融和社会资本参与,合作设立山水林田湖生态保护修复基金;四是发行绿色债券,紧抓赣州获批国家产融合合作试点城市的契机和国家大力发展绿色金融的战略机遇,通过各类融资平台与金融机构合作,发行绿色债券,投入山水林田湖生态保护修复试点工程;五是鼓励社会投入,通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,引导基金支持,吸引社会资本投入到生态保护修复工程项目中。赣州市通过采取上述设立生态基金、发行绿色债券、PPP模式等多元化筹措方式,将20亿元的中央基础奖补资金放大8倍,筹资183亿元。

五、创新生态保护修复管理体制

红五彩票网址山水林田湖草是一个生命共同体,实施山水林田湖草生态保护修复必须打破行政区划、部门管理、行业管理和生态要素界限,将体制机制创新作为破解各自为战工作格局的重要举措。一方面,针对传统生态保护管护分开、力量分散、权责分离等弊端,加强部门联动,形成管理合力,建立统筹推进机制和综合协调机构,落实生态保护与修复的责任主体。另一方面,对于工程的实施和推进,建立健全配套制度,建立稳定持续的资金保障机制、项目进展台账和项目责任制等制度,强化绩效评估和考核,形成生态保护修复长效制度。

红五彩票网址赣州市委、市政府高度重视山水林田湖生态保护修复工作,积极构建共治共管新机制,打破部门分割现状,加强部门联动,坚持整体性、系统性推进,形成推进合力。一是成立了以市政府主要领导为组长,市委、市政府政府分管领导为常务副组长,市财政局、自然资源局、发改委、生态环境局等相关部门主要领导为成员的“山水林田湖生态保护修复工程领导小组”。二是设立市政府直属正处级单位——山水林田湖生态保护中心,具体负责山水林田湖生态保护修复方案制定、组织实施和综合协调工作,把各类生态资源纳入统一治理的框架,确保统筹有力、推动有方、协调有序、治理有效。三是成立了“南方丘陵山地生态屏障区江西赣州市山水林田湖生态保护与修复工程技术委员会”,在工程的设计、政策制定、监测评估等方面,提供技术支持。四是健全、完善配套工作制度。研究制定了《山水林田湖生态保护修复专项资金管理暂行办法》《山水林田湖生态保护修复项目管理办法》《山水林田湖生态保护修复试点工程督查通报制度(试行)》等系列制度,推动山水林田湖生态保护修复的常态化、长效化。

六、推动生态保护修复与经济社会发展双赢

实施山水林田湖草生态保护修复,目的是实现生态修复惠民、利民、为民,应将绿色发展模式作为探索试点经验和做法的关键内容。践行“绿水青山就是金山银山”理念,将山水林田湖草生态保护修复与乡村振兴、脱贫攻坚、产业转型等有机结合起来,既要将系统保护修复的要求作为生态产业发展的前提,又要将生态旅游、生态农业等产业发展需求融入生态保护修复工程,着力把生态优势转化为发展优势、竞争优势、经济优势,努力实现经济、社会、生态综合利益最大化。

赣州市立足中央苏区与扶贫攻坚区等区域特点,积极探索“生态+”发展模式,努力实现生态保护修复与经济融合发展。一是探索“生态+旅游”模式。于都县在崩岗修复治理的同时,借助崩岗独特的景观风貌,打造水土保持示范园、生态体验园、水土流失综合治理园等,实现生态环境修复与崩岗旅游发展的保护修复模式。二是探索“生态+农业”模式。信丰县通过实施山水林田湖草生态保护修复项目,推进灾毁土地复垦修复,实施减肥增效,推行 “水肥一体化”,打造脐橙特色小镇,发展现代农业产业园,有效地推动信丰脐橙产业的转型升级。三是探索“生态+产业”发展模式。寻乌、瑞金、南康县在试点项目治理修复提升生态功能的基础上,引进光伏企业建设光伏电站,实现变“废弃矿山”为“金山银山”,治理与发展双赢的效果。四是探索“生态+精准扶贫”模式。兴国县在推进崩岗治理过程中,精准扶贫户以山林权投资入股种养专业合作社,每年按股份分红,且开发经果林扶持贫困户发展产业,推进贫困户脱贫致富的步伐。五是探索“生态+乡村振兴”发展模式。开展农村环境综合整治,逐步完善农村生活污水、垃圾处理等基础设施,着力治理农村垃圾乱倒、污水横流等脏乱差现象;实施生态清洁型小流域治理工程,推进农村河道综合治理,修复水塘、沟渠等乡村设施,改善农村水环境,生态保护修复助力美丽乡村建设。

赣州市作为第一批山水林田湖生态保护修复试点,作出了积极实践与探索。赣州始终坚持山水林田湖草整体保护、系统修复,整体推进,科学划分生态保护修复工程片区,以确保生态保护与修复工程部署的区域整体性;根据各分区主导生态功能和主要突出问题,提出“一区一策”实施方案,科学制定保护修复的任务、工程项目和目标;从资金筹措和管理方式等方面进行体制机制创新,构建了多元化的资金筹措渠道;积极探索“生态+”发展模式等,实现生态保护修复与经济发展共赢。赣州市通过试点工程的实施,流域水环境质量稳定向好,森林质量有较明显提高,水土流失得到有效控制,废弃矿山综合治理稳步推进、勾坡丘壑土地得到有效整治,有效地实现了生态效益、经济效益和社会效益“三赢”。

(来源:《中国生态文明》杂志;作者:张惠远、李娟花、勾蒙蒙、郝海广;张惠远,中国环境科学研究院生态文明研究中心主任、研究员,中国生态文明研究与促进会理事;李娟花、勾蒙蒙、郝海广,中国环境科学研究院生态文明研究中心)