红五彩票网址

新形势下生态文明建设考核如何发挥新作用

发表时间:2019-09-10 来源:中国生态文明研究与促进会 作者:深圳市生态文明建设考核领导小组办公室

□ 深圳市生态文明建设考核领导小组办公室

党的十八大以来,党中央、国务院提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,就推进生态文明建设作出一系列决策部署,印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等一系列指导性文件,2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》,规范了生态文明建设目标评价考核工作,进一步完善了生态文明体制改革的“四梁八柱”。深圳市作为生态环境部生态文明建设首批试点城市,自2007年探索开展生态文明建设评价考核工作至今,已累计实施12年。

一、砥砺十载,考核工作成效显著

2007年,深圳市委市政府以1号文件印发了《关于加强环境保护建设生态市的决定》,明确提出建立党政领导班子和领导干部环保实绩考核制度。同年12月,市委市政府印发《深圳市环境保护实绩考核试行办法》,深圳环境保护实绩考核应运而生,并于次年3月完成第一次环境保护实绩考核。为贯彻落实党的十八大关于“建立体现生态文明要求的考核目标体系、考核办法、奖惩机制”的精神,2013年8月,市委市政府出台《深圳市生态文明建设考核制度》,将环境保护实绩考核升级为生态文明建设考核。次年4月,组织完成深圳市,也是全国第一次生态文明建设考核,被新华社称为“生态文明第一考”。

1.抓住关键少数,树立绿色政绩观

深圳市生态文明建设考核由市委组织部部长担任考核领导小组组长,将考“工作”与考“干部”紧密结合,组织部全程指导考核工作,主持现场评审会,参与治污保洁现场检查,考核结果每年通过市委常委会通报排名,将考干部和推业务紧密结合,引导和促进各级领导干部牢牢树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观,为领导干部树立绿色政绩观提供了鲜明导向。2017年5月26日,习近平在主持中共中央政治局第四十一次集体学习时指出:“生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部。”生态文明考核抓住“关键少数”担负关键责任,从而起到关键作用,既考社会经济建设的“显绩”,也考生态环境的“潜绩”,从决策层面引导促进经济发展与环境保护的良性互动,在经济发展中保护环境,在环境保护中实现发展,实现经济质量和生态质量“双提升”。

在“绿色指挥棒”的引导下,各区(新区)均建立了区级生态文明建设考核制度。各区各部门每年制定生态文明建设年度工作方案,优先安排资金,落实任务。宝安区2017年环保投资总额约117亿元,制定相关工作方案80余份,下达并督办生态文明建设考核量化目标任务583项;龙华区2017年累计安排生态文明建设工作相关经费68.85亿元,占全区财政总支出的24.9%;大鹏新区生态文明建设考核占党政领导干部权重高达25%。市委市政府明确对生态环境状况优良的两个区不进行GDP考核,并从2016年起将“水环境质量”和“生态资源”两项内容纳入对盐田区和大鹏新区的政府绩效考核。

2.强化部门联动,筑建齐抓共管格局

生态文明建设考核制度的建立,改变了过去环保部门一家“单打独斗”的局面,从规划统筹、政策扶持、监督管理、执法运营等全方位、多角度入手,把全市各区和相关部门、重点企业都纳入到环保工作和生态文明建设体系中来,逐渐形成了“环保部门统一监管、各职能部门齐抓共管、社会公众积极参与”的生态文明新机制。深圳市生态文明建设考核对象不仅涵盖了生态文明建设的管理部门、执行部门及实施部门等各个责任主体,还最早将涉及到资源、生态、环境等民生问题的重点企业纳入考核范围,每年考核的行政区(含新区)、市直部门和重点企业总计42家。

其中,被考核市直部门包括发改、财政、规土、环境等10家综合管理市直部门(A类),以及水务局、城管局、住建局、建筑工务署等9家具体执行部门(B类),原本被分散在各部门的污染防治、资源保护及综合调控监管等生态环保职能,通过考核平台合理统筹形成合力,分工明晰、责任明确。国资委专门成立生态文明建设工作领导小组,将生态文明建设指标纳入企业经营业绩考核范畴,同时推动企业内部将其纳入年度考核重点内容。治污保洁工程是考核的重点内容之一,承担生态环境保护基础设施建设项目和任务较多的12家重点企业(国有企业和央企)也被纳入考核,通过考核推动,市机场集团积极推进绿色能源利用、管理,市水务集团不断提升治水提质成效,市盐田港集团持续推进港口节能减排,不仅切切实实推进了生态文明建设,还成为发挥环保主体责任的企业标杆。考核制度实施12年来,全市相关职能部门、企业各司其职,齐抓共建生态文明,营造了“大生态、大环保”的工作格局。

3.大胆先行先试,积累宝贵改革经验

改革开放40年以来,深圳始终走在全国的最前列,深圳因改革而生、因开放而强。生态文明考核这一项制度也引领着全市的绿色发展,为全国生态文明建设目标评价考核提供了宝贵的改革经验。考核制度自2007年启动环保实绩考核至生态文明建设考核12年来,考核制度始终得到严格实施,考核方式大胆先行先试,借鉴国际经验,创新引入第三方评审团机制,要求各被考核单位的主要领导向50位评审团成员做现场陈述,由人大代表、政协委员、特邀监察员、环保专家、环保监督员、居民代表等来自各界的评审员对各单位上年度生态文明建设实绩进行现场打分,避免政府既当“运动员”又当“裁判员”,确保考核更加公平、公正。此外,针对考核对象基础条件不同、职能要求不同实施差异化考核,为鼓励先进开展双排名制度,为发挥考核震慑作用实行末位诫勉谈话,结合市委组织部干部专项考核以推动黑臭水体治理和生态控制线内查违工作,事中察人,将推动业务工作和组织部门考察干部密切结合,坚持刚性实施考核制度,动态优化考核方案,在生态文明考核方面走出一条创新探索的路子。2015年9月,新华社在在中共中央内参上对深圳市生态文明建设考核工作进行了题为《深圳“第一考”检查8年给党政干部戴上绿色“紧箍咒”》的报道,将深圳市生态文明建设考核誉为生态文明“第一考”。同年考核制度获评原环境保护部的《环境保护》杂志年度“绿坐标”制度创新奖。2016年3月份,国务院发展研究中心为研究编制国家《生态文明建设目标评价考核办法》,特别邀请深圳市相关同志赴北京座谈,深圳的生态文明考核探索为国家的生态文明体制改革贡献了宝贵的“第一手”实践经验。

生态文明建设考核的持续推进,有效促进了深圳市生态环境治理能力和生态环境质量稳步提升。2017年,全市灰霾天数共22天,为29年来最少,“深圳蓝”成为常态。河流水环境质量逐步好转,主要河流比2007年改善幅度超过50%,福田河、新洲河等主要河流消除黑臭,部分河流实现水清岸绿。主要污染物排放总量大幅减少,万元GDP能耗、水耗相当于全国平均水平的60%和1/8,逐步实现了更有质量、更有效益、更可持续的绿色低碳发展。

二、攻坚克难,新形势造就新常态

我国正面临“环保”和“发展”的双重挑战,经济发展、社会进步、生活富裕的同时,人民对蓝天白云、碧水青山、安全食品和优美生态环境的追求更加迫切。当前大气、水、土壤等污染问题仍较突出,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、污染上山下乡等已成为民心之痛、民生之患。党的十九大对生态文明建设和生态环境保护进行了系统总结和重点部署,梳理了5年来取得的新成就,提出了一系列新理念、新要求、新目标、新部署,为提升生态文明、建设美丽中国指明了前进方向和根本遵循。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时发表的重要讲话,明确赋予了广东“四个走在全国前列”的重要使命,要求加快形成绿色发展的体制机制、发展绿色低碳循环经济,提高绿色发展水平。深圳作为改革开放的排头兵,要始终走在改革的最前列,这就要求我们认清当前形势的发展趋势,顺应时代要求,变革工作方式。

1.生态文明思想引领工作新形势

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是对党的十八大以来习近平总书记围绕生态文明建设提出的一系列新理念、新思想、新战略的高度概括和科学总结,是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。生态文明制度体系是新时代开展生态环境保护和生态文明建设的保障。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调:“要加快构建生态文明体系,加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。”党的十八届三中全会以来,体现“源头严防、过程严管、后果严惩”思路的生态文明制度的“四梁八柱”基本形成,改革落实全面铺开。考核评价体系作为落实生态文明建设责任的重要保障,将发挥更加重要的作用。

2.环保督察常态化推动责任落实

开展环境保护督察,是党中央、国务院推进生态文明建设和环境保护工作的一项重大制度安排。从约谈、通报到问责,我国环保督察工作正在不断深入,且始终保持在高压运行态势。2015年12月督察试点在河北展开至2018年初,中央环保督察两年内实现了对全国31个省(区、市)全覆盖。首轮督察共受理群众信访举报13.5万余件,累计立案处罚2.9万家,罚款约14.3亿元;立案侦查1518件,拘留1527人;约谈党政领导干部18448人,问责18199人,其中处级以上875人。“回头看”、“点穴式”专项督察与现有的中央环保督察、省级环保督察一起,构成了具有中国特色的多层次、多级别的环保督察体系,通过对地方常抓不懈地督察整改,进一步增强了环保督察高压态势,提升了地方党委政府环境保护责任意识,更好地督促地方落实“党政同责”和“一岗双责”。同时,通过督察,一批长期难以解决的环境问题得到解决,一批长期想办而未办的事项得以落实,中央环保督察不仅进一步压实了党政领导干部的生态环境保护与建设责任,也切实推动解决了一大批突出环境问题,成为打好污染防治攻坚战、推动生态文明建设的重要手段。

3.“目标导向”倒逼机制改革落地

党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,提出到2035年“生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现”的明确目标。2018年,深圳市人居环境委员会牵头编制了《深圳市生态环境保护工作责任清单》,将环保责任落实分解,压实到具体部门,充分发挥部门职能推进环保工作;为完成保质保量完成“治水提质”工作,市政府建立市治水提质攻坚下沉督办协调组,将干部放到治水工作的第一线,实时督办工作进度,保障河流水质治理效果。发挥目标导向作用,加快推进体制机制改革落地,通过落实责任主体,进一步促进污染防治攻坚战顺利推进、人民群众满意率不断提升。

在当前新形势下,生态文明建设考核不仅要继续考,还要按照习近平生态文明思想和习近平总书记对广东、深圳重要指示批示精神,旗帜鲜明地创新考、扎实考,围绕生态文明建设和污染防治攻坚战,通过考核分解任务工期、压实目标责任,扎实推动污染防治攻坚目标圆满完成。

三、与时俱进,全面提升工作能力

党的十九大提出生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计,第八次全国生态环保大会总结阐释了“习近平生态文明思想”,生态文明上升为国家战略的“根本大计”,并写入宪法。作为生态文明建设的主阵地、主战场,环保工作责任重大使命光荣。随着污染防治攻坚战的打响,生态文明建设工作的不断深入,如何进一步发挥考核平台的作用,使考核工作与时俱进、富有成效,在新形势下继续发挥“绿色指挥棒”作用,引领绿色发展更上台阶等一系列问题摆在了我们面前。既要总结过往的成绩,更要清醒地看清未来的趋势,着眼大局、系统发力,进一步发挥生态文明建设考核刚性和弹性兼具的优势,在新形势下健全生态文明建设的责任制度。

1.统筹规划,增强考核的系统性

根据新的形势要求和生态文明建设工作实际,以系统化思维全面升级完善现有考核制度,从全面提升生态环境保护系统治理水平、助力污染防治攻坚战的角度开展全过程考核。既要考存量,也要考增量;既要考虑眼前达标情况,也要考虑长远工作导向。考核内容上,在传统环境要素和工作的基础上结合形势要求拓展对城市生态及城市GEP的贡献;考核周期上,要涵盖源头、过程、结果及责任追究全过程;考核方式上,突出严格与激励并举,不仅要落实考核责任制,也要对表现突出的地区和个人给予表彰奖励;考核范围上,按照“党政同责、一岗双责”要求,完善党政系统评价考核制度,进一步压实各级党委、政府在生态环境保护上的主体责任、属地责任,强化党政一把手的监督和责任追究;考核结果上,既要引起市委市政府、特别是纪检监察机关的重视,也要与全市绩效考核充分对接。

考核指标设计上,既要跟进形势要求衔接上级指标,也要符合城市发展规律突出特色指标。2016年底,国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部等部门制定印发《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》,2017年,广东省启动生态文明建设目标评价考核工作,这对深圳市原有的生态文明建设考核工作提出了新的要求,2018年度考核方案在原有基础上全方位对接省考指标,增加“新增建设用地规模”等指标,以市年度评价对接省年度评价,用现有的考核平台推动省考指标达标。此外,保留治污保洁工程、黑臭水体改善、海绵城市建设、绿色建筑、实绩报告等16项指标,作为深圳市特有考核指标,全面对接重点工作,推动落实市、区一级生态文明建设各项工作。

2.有的放矢,提升工作的针对性

针对新要求、新问题、新需求,结合当前推进生态文明建设的重点任务、关键问题、民生热点,进一步提升考核工作的针对性。下一步考核工作将紧紧围绕碧水攻坚、蓝天保卫、净土防御“三大战役”,着眼于加强生态红线管控,完善自然保护地和自然资源开发监督管理等一系列制度。突出问题导向和需求导向,紧密结合民生特点问题,针对性地调整相关考核指标、指标权重、考核力度、考核范围。2018年,根据广东省生态文明考核指标对接自查情况,增加最严格水资源管理、节能目标责任考核等指标权重,调整部分指标考核内容,针对全市生活垃圾处理压力大等问题,加大生活垃圾分类与减量指标考核权重,针对中央环保督查的要求,新增排查整改上报一级水源保护区内环境问题工作考核的内容,不断优化考核评价体系,用制度确保定向考核,精准推进一系列污染防治攻坚工作。

3.实时跟进,保障过程的实效性

实施定期评估机制,在考核过程中加强监督,常规化组织专家组、陪审员参与到考核的全过程,对重大任务按时间节点和工作性质开展日常巡查检查,建立督查督办工作机制,开展全流程跟踪问效,及时评估考核的促进作用。建设考核数字化平台,运用现代信息技术手段,对重点、难点任务和落后指标完成情况进行过程监控,随时、随机考核,即时反馈,发挥考核的平台作用,建立考核办、考核办成员单位、指标提供单位、被考核单位间的联席议事制度,通过实时跟进识别问题、协调推进,保证过程实效性。进一步优化考核制度,更加注重过程评价考核,加大对重点项目和指标的日常检查、重要节点考核力度。同时,进一步发挥考核的导向作用,既考事、也考人,根据指标任务完成情况,表彰或问责相应级别岗位人员,将对岗位的过程考核提供给组织部门,通过主体责任人推动生态文明建设各项工作,进一步强化考核在推进工作中的实效性,扎实推进我市生态文明建设工作。

深圳的生态文明建设考核,因改革而生,在实践中完善,新形势下,党和国家把生态文明建设提升到前所未有的战略高度,深圳也要以前所未有的激情和智慧,不忘初心,砥砺前行,不断升级考核机制,完善各项配套制度,积极发挥生态文明考核的导向作用,推动全市绿色发展水平再上新台阶。

(来源:2018年度生态文明建设优秀论文和优秀调研报告)