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青海生态文明体制改革总体成效、主要问题和相关对策

发表时间:2019-09-04 来源:中国生态文明研究与促进会 作者:黄承梁

习近平总书记强调青海是“中华水塔”,在全国具有战略地位。三江源保护是关系中华民族生存的根本,没有青藏高原就没有三江源,也就没有中华民族。根据中国社会科学院生态文明研究智库统一部署,2017年2月至2018年10月,我们通过实地调研、学术研讨、专题讲座等多种形式,就青海生态文明体制改革、国家公园体制机制、生态补偿和地方经济社会发展进行集中研究,形成了青海生态文明体制改革调研总报告。通过对总体成效和存在的主要问题总结,以进一步深化认识,拓展共识,总体有助于推进中华水塔保护和三江源国家公园体制机制完善。

一、青海生态文明体制改革的总体成效

三江源是我国淡水资源的重要补给区,同时又是长江、黄河和澜沧江三江之源,水资源蕴藏量超过2000亿立方米,三江流域省市总人口和GDP总量均占到了全国的90%以上。因而既是名副其实的“中华水塔”,又是国家生态安全的战略屏障,意义极其重大。目前,三江源既是国家生态保护综合试验区、国家森林公园体制改革试点区,还是生态文明建设国家先行示范区。2016年,习近平总书记多次要求青海保护好三江源,保护好“中华水塔”,要求青海算大账、算长远账、算整体账、算综合账。

1.习近平生态文明思想广泛宣传

中央对生态文明建设的新部署、新要求,特别是习近平总书记对生态文明建设与五位一体总布局、四个全面战略布局两者关系范畴的新论断,既深化和强化了生态文明建设的战略地位,同时也为进一步加强三江源生态保护指明了前进方向、提供了难得机遇。党中央国务院对青海省充满深厚感情;青海全省上下充分感知、感恩党中央国务院对青海的亲切关注。习近平总书记在青海视察时关于三江源保护以及格尔木市发展和建设“镁锂钾盐”循环经济国家示范区的讲话和要求,在青海社会各界引起了强烈反响,当地党政干部、企业家、企业界人士,都倍感自豪、深受鼓舞。青海全省上下,无论是党政领导高级干部、基层干部还是群众,对于习近平总书记的谆谆教诲、青海的战略地位、生态保护的极端重要性、绿水青山就是金山银山的两山理论、绿色发展理念,认识到位、意识入心。

2.生态文明国家治理能力和治理现代化积极推进

近年来,青海省委省政府从省域“顶层设计”视角,组建和成立了三江源生态保护管理办公室,编制和出台了一系列事关青海生态文明体制机制改革的重要文件,强化了绿色GDP的考核方式。如《关于推进三江源国家生态保护综合试验区建设的意见》、《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》,取消了对试验区4个州GDP的考核,研究制定绿色绩效考评体系等等。同时,相继建立和完善了环境保护在线监测系统、遥感系统,推进管理方式和管理手段现代化。

整体来说,以习近平总书记视察青海重要讲话为里程碑和新征程,青海以习近平中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为根本遵循,正在向着加快生态文明建设的大趋势大踏步前进。三江源生态保护和格尔木市的生态工业建设,正在迈向新阶段。

二、 青海生态文明体制改革存在的主要问题

1.关于生态补偿机制

纵向(中央财政)生态补偿机制还需进一步完善  一是中央财政总体的有限性与实际需求较大性之间的问题。整体看,中央财政是三江源地区生态保护和建设投入的主要来源。但由于三江源地区面积大,生态环境脆弱,生态建设与管护成本高,当前来看,投资规模和期限仍然难以满足生态环境建设与保护的实际需要。二是生态补偿客观上要求相对稳定的补偿机制与实践操作中政策弹性过大之间的问题。由于缺乏立法、法律体系,特别是具有可操作性的政策机制对补偿内容、方式、标准规定的明确规定,缺乏持续稳定的利益补偿长效机制,相应的政策弹性空间过大、随意性、可操作性差。当地党政官员担心,一期专项资金之后的另一项专项资金,能否继续投入、投入的规模有多大,存在较大的不确定性,需要不断向有关部委做工作。三是中央财政生态补偿目标导向与激发地方建设内生动力之间的问题。中央财政不能当消防队、灭火员。生态补偿是为了促进青海经济社会发展。一个主体部门得到补偿,另一个政府部门,如青海省国土资源厅长期依靠矿山管理维系政府运作,基于三江源生态机制,没有经费来源,现在日子可能比较难过,要求进行“生态补偿”的呼声较高。基此,对于三江源这样的特殊和重要地区,单纯依靠国家阶段性、暂时性甚至是取决于一任领导的重视与否、走或留等因素来决定生态补偿的数额并作为拿捏其中的尺度,这是存在主要问题的。需要超前建立系统、稳定、规范、受法治法律机制保障的利益补偿机制和政策体系,减少政策和补偿的随意性和起伏性。

流域上中下游之间的生态补偿机制彼此没有约束力  三江源作为我国最重要的生态安全屏障,水源涵养、生态效益涉及范围广、流域面积所涉主体多。在调研发现,当地党政官员普遍希望能够通过横向补偿机制作为中央财政转移支付的补充。但显然,青海省没有能力说服或采取措施对兄弟省份要求反哺补偿。以黄河流域为例,黄河中下游所涉及的省份,除山东工业经济比重较大、经济基础较好以外,甘肃、内蒙古、宁夏本身经济就欠发达,但也都是婆说婆有理、公说公有理。比如,内蒙古说黄河水在他那里,转了多少个弯不说,还经常断流;山东说到他这里,水都污染得不成样子,离源头十万八千里远。理论上,或从公共经济学视角看,三江源作为生态屏障地区、水资源涵养地区,是为国家提供非竞争性、非排他性的公共生态财富和生态服务,按照党中央关于自然资源产权制度、自然资源市场有偿使用等制度机制,中央财政和下游各地区地方财政都有理由通过市场计量方式来购买、获取这种公共财富,共同维护好流域和国家生态安全的责任和义务。但显然在如此广阔的范围、如此广大的区域、如此各具特性的行政和市场不同主体间确定生态服务比、受益者为谁、范围多大,这是一种艰难的探索。即使从数据模型上分析出谁出多、谁出多少,都需要中央进步加大顶层设计,通过约束、政绩导向机制才能够得以实现。

2.关于生态保护和民生改善

着力促进财政补助与以人民为中心思想之间的良性互动  近年来,三江源自然保护区建立,特别是国家公园尝试建立以来,相继实施了退耕还林、休牧育草、停止矿产开采以及限制中草药采挖等一系列生态保护工程和措施。这在客观上一是使地方政府财政收入大幅减少,二是牧民本身的民生问题也不同程度地出现了问题。如在农村生活过、20世纪60年代以后出生、在成家立业时正赶上80年代初第一轮改革开放政策的几代人都知道,尽管农民人年均纯收入不足数百元的现象很普遍,但这不会导致绝对贫困。这是因为农民人自己养活自己。但是如果农民人在没有稳定收入的情况下通过市场买卖维持生计,这就容易出问题。青海的调研集中暴露出这个问题。如格尔木市的领导说,格尔木是经济极欠发展地区,市区人口也就30多万,但这个城市的物价却高得惊人,特别是在春节前后,1斤辣椒要卖到20多元。因而过去完全能够通过自给自足生活的牧民通过生态移民后,实际上生活变成了困难户。换句话说,牧民日常生活供给由自产变为购买、由自然变成市场后,尽管国家对牧户料粮补助,但折合补助标准较低。青海省现在常住人口近600万,通过生态移民提供各种补助,是笔巨大的开支。

努力实现人与自然的动态平衡  三江源的生态环境非常脆弱,但地区间经济发展本身就不平衡,面积却大得惊人,广袤和人烟稀少并存,生态恢复、保护与建设的成本极高,需要长期、持续和稳定的资金投入。国家公园体制的推广正在尝试全部生态移民,这可能忽视了原生态地区数千年自然、历史、人文的传统,不仅给国家财政的大量资金投入的可持续性带来挑战,而且离开了人的原生态,是否还是生态,这需要引起我们高度警惕和思考。

推动牧民生活方式从传统畜牧业向现代生产生活方式转变  牧民迁移之后,既有草场退牧还草,牧民原有的通过放牧—养殖—农副产品种植和自然赋予方式等传统或基本生活方式面临挑战,生活支出急剧增加。调研期间,有官员反映说,生态移民本来按照政府最初美好的想法,安排了类似特色小镇、小康村或经济适用房等“现代式”建筑。但现在暴露出一个普遍问题,就是“牧二代”没房住。因为孩子们都不愿出去,也没有外出生存技能,等到结婚年龄,没有房住,就出现了父母住里屋、“牧二代”重返帐篷的问题。此外,有些牧民本身面临所谓“现代化”的艰难选择,他们仍然愿意选择传统生存和生活方式。这里还需要指出,三江源地区牧民,由于其历史人文传统多以畜牧为生,由流动性转为定居化,且无所事事,当地官员说,“安静下来,身体的方方面面的问题就来了”。这些情况的发生,使本来生活见就相形见绌的生态移民们,生活更加窘境。

三、通过绿色发展、市场机制为生态文明体制改革增添内生动力

在保护生态环境的前提下搞好开发利用  习近平总书记在青海考察时指出:“盐湖是青海最重要的资源。要制定正确的资源战略,加强顶层设计,搞好开发利用。循环利用是转变经济发展模式的要求,全国都应该走这样的路。青海要把这件事情办好,发挥示范作用。青海资源也是全国资源,要有全国一盘棋思想,在保护生态环境的前提下搞好开发利用。”国家级柴达木循环经济实验区,已经构建起基于盐湖化工—石油化工—新能源等产业发展层层递进、循环利用、吃干榨净的“光—镁—锂—钾”产业绿色融合、循环发展的经济产业体系。青海盐湖集团负责人谢康民说,格尔木已经初步建成钾、镁、锂三大基地,钾盐、钠盐、镁盐、锂盐、氯气盐五大产业集群。坚持“以钾为主,综合利用,循环经济”发展战略,近年来在察尔汗盐湖累计投资约600亿元,建设盐湖资源综合利用项目,突破了“高镁锂比”卤水提锂的世界性难题,引进了国际领先的盐湖老卤电解制取金属镁技术;建成了10万吨电解金属镁装置和1万吨卤水吸附法提锂装置。发展和保护的关系,实质是如何讲好自然辩证法。格尔木市发展循环模式的重化工业表明,青海省本身要有依靠自我力量反哺生态区的“真实力”、“硬通货”。

青海也具备提供生态产品的“青海能力”  党的十八大提出“增强生态产品生产能力”。生态产品是指满足人类生活和发展需要的各种产品中那些与自然生态要素或生态系统有比较直接关系的产品,是人类社会生存和发展不可或缺的重要产品。三江源地区清新的空气、干净的水源、大面积的森林和草原等等,就是大自然“生产”的生态产品。因而,支持生态移民后续产业发展,可以在生态畜牧业,生态旅游业方面进行一定探索。此外,如当地的矿泉水市场,包括国内多家著名的水资源市场化企业相继涌入,通过市场产业实现对生态的自主补偿,依然是一个重要的发展战略支撑。

 (黄承梁,中国社会科学院生态文明研究智库理论部主任;来源:选自《2018年度生态文明建设优秀论文和优秀调研报告》